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返回文章來源：中國(guó)信通院CAICT
2020年4月9日，中央第一份關(guān)于要素市場(chǎng)化配置的文件《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》（以下簡(jiǎn)稱“《意見》”）正式發(fā)布。《意見》指出了土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)五個(gè)要素領(lǐng)域改革的方向，明確了完善要素市場(chǎng)化配置的具體措施。數(shù)據(jù)作為一種新型生產(chǎn)要素，成為了《意見》中備受關(guān)注的內(nèi)容。
《意見》提出，要推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享，提升社會(huì)數(shù)據(jù)資源價(jià)值，加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源整合和安全保護(hù)并強(qiáng)調(diào)引導(dǎo)培育大數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)，為數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置指明了方向，對(duì)推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要指導(dǎo)意義。下一步應(yīng)著力破除數(shù)據(jù)確權(quán)、自由流動(dòng)、隱私安全等方面瓶頸制約，完善配套措施，培育發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，加快數(shù)據(jù)資產(chǎn)化進(jìn)程，構(gòu)建數(shù)據(jù)治理監(jiān)管體系，使數(shù)據(jù)要素充分參與市場(chǎng)配置，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。
一、重大意義及影響
當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。黨的十九屆四中全會(huì)首次將數(shù)據(jù)增列為一種生產(chǎn)要素，要求建立健全由市場(chǎng)評(píng)價(jià)貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報(bào)酬的機(jī)制，此次《意見》又首次將數(shù)據(jù)與傳統(tǒng)的土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)等要素并列，是四中全會(huì)公報(bào)的拓展與深化，將進(jìn)一步完善我國(guó)現(xiàn)代化治理體系，有望對(duì)未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
1. 數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素成為當(dāng)代關(guān)鍵要素
人類社會(huì)發(fā)展的不同階段，對(duì)應(yīng)于不同的關(guān)鍵生產(chǎn)要素。這些關(guān)鍵的生產(chǎn)要素都釋放了強(qiáng)勁動(dòng)能，催生了生產(chǎn)技術(shù)組織變革，從而拉動(dòng)了時(shí)代快速發(fā)展變遷。以史觀今，當(dāng)前人類社會(huì)已經(jīng)步入數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，數(shù)據(jù)要素空前提升了全要素生產(chǎn)率，成為與勞動(dòng)力、資本、土地和技術(shù)并駕的生產(chǎn)要素，更成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的關(guān)鍵要素，是第三次工業(yè)革命的關(guān)鍵成果，也是第四次工業(yè)革命的重要基礎(chǔ)。圍繞海量的數(shù)據(jù)要素，以分布式計(jì)算、邊緣計(jì)算、量子計(jì)算等展開的大數(shù)據(jù)分析挖掘提供了新的處理手段，數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理提供了新的管理手段，共同推動(dòng)數(shù)據(jù)要素向各行業(yè)全面滲透。《意見》納入數(shù)據(jù)要素，將進(jìn)一步強(qiáng)化數(shù)據(jù)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎作用。
2. 提升數(shù)據(jù)要素的乘數(shù)作用
劉鶴副總理指出：“數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素，反映了隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型加快，數(shù)據(jù)對(duì)提高生產(chǎn)效率的乘數(shù)作用凸現(xiàn)，成為最具時(shí)代特征新生產(chǎn)要素的重要變化。” 一方面，有價(jià)值的數(shù)據(jù)資源是生產(chǎn)力的重要組成部分，是催生和推動(dòng)眾多數(shù)字經(jīng)濟(jì)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式發(fā)展的基礎(chǔ)。另一方面，數(shù)據(jù)區(qū)別于以往生產(chǎn)要素的突出特點(diǎn)是對(duì)其他要素資源的乘數(shù)作用，可以放大勞動(dòng)力、資本等生產(chǎn)要素在社會(huì)各行業(yè)價(jià)值鏈流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的價(jià)值。善用數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素，解放和發(fā)展數(shù)字化生產(chǎn)力，有助于推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。
3. 加快數(shù)據(jù)資產(chǎn)化進(jìn)程
《意見》把數(shù)據(jù)作為參與分配的要素，將對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到導(dǎo)向作用，指引企業(yè)更加重視數(shù)據(jù)要素，和數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理對(duì)數(shù)據(jù)要素價(jià)值的釋放作用。當(dāng)前隨著企業(yè)對(duì)大數(shù)據(jù)愈加依賴和數(shù)據(jù)帶來經(jīng)濟(jì)效益的價(jià)值不斷凸顯，企業(yè)數(shù)據(jù)資源正在成為資產(chǎn)。數(shù)據(jù)資產(chǎn)化的進(jìn)程將不斷釋放底層數(shù)據(jù)的價(jià)值，促進(jìn)現(xiàn)代信息技術(shù)的市場(chǎng)化應(yīng)用，推動(dòng)整個(gè)數(shù)字產(chǎn)業(yè)形成和發(fā)展，加速數(shù)字經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)、新模式和新優(yōu)勢(shì)的誕生。
4. 搶占未來全球競(jìng)爭(zhēng)制高點(diǎn)
創(chuàng)新往往帶來國(guó)際經(jīng)濟(jì)格局變化，當(dāng)下數(shù)據(jù)在全球經(jīng)濟(jì)中的作用日益凸顯，主要國(guó)家競(jìng)相爭(zhēng)奪數(shù)字經(jīng)濟(jì)這一全球新一輪產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的制高點(diǎn)，數(shù)據(jù)要素正在成為改變國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)格局的新變量。據(jù)IDC測(cè)算，到2025年，我國(guó)擁有的數(shù)據(jù)量在全球的占比將從2018年的23.4%提升到27.8%，成為全球首位。《意見》的發(fā)布有助于我國(guó)搶抓全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)這一新賽道的優(yōu)先權(quán)，搶占未來戰(zhàn)略制高點(diǎn)。
二、下一步亟待解決的問題
《意見》的發(fā)布對(duì)數(shù)據(jù)要素的有效配置和推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展意義重大，我們應(yīng)厘清下一步亟待解決的重要問題，著力破除數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置的發(fā)展障礙。然而，我們更要看到，目前我國(guó)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置尚處于起步階段，規(guī)模小、成長(zhǎng)慢、制約多，在數(shù)據(jù)確權(quán)、開放共享、自由流動(dòng)和數(shù)據(jù)安全等方面仍面臨阻礙。
1. 數(shù)據(jù)要素確權(quán)定價(jià)面臨諸多困難
完成要素資源的有效配置，首先要確定產(chǎn)權(quán)。對(duì)于數(shù)據(jù)要素來說，就是要做好數(shù)據(jù)確權(quán)。然而數(shù)據(jù)作為一種虛擬物品，其權(quán)屬不同于傳統(tǒng)物權(quán)可以被直接支配，數(shù)據(jù)權(quán)在數(shù)據(jù)的全生命周期中有不同的支配主體，其所有權(quán)并不一定完全屬于某個(gè)經(jīng)濟(jì)主體。另外目前尚未建立有效的數(shù)據(jù)價(jià)值和成本的計(jì)量方法，數(shù)據(jù)仍是大部分企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的附屬產(chǎn)物，很難將數(shù)據(jù)價(jià)值和成本從業(yè)務(wù)中剝離，難以通過市場(chǎng)直接定價(jià)。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)日益蓬勃發(fā)展，數(shù)據(jù)權(quán)屬生成過程愈加復(fù)雜多變，從全球范圍來看，數(shù)據(jù)確權(quán)定價(jià)問題均是巨大挑戰(zhàn)，數(shù)據(jù)所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)、交易權(quán)等權(quán)益沒有被相關(guān)的法律充分認(rèn)同、明確界定和完全保護(hù)。當(dāng)下我國(guó)在數(shù)據(jù)確權(quán)定價(jià)相關(guān)的行政立法、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)準(zhǔn)則亟需突破。
2. 數(shù)據(jù)要素交易成本過高
根據(jù)科斯定理，除了產(chǎn)權(quán)確定，交易成本足夠低也是實(shí)現(xiàn)要素資源有效配置的必要條件。而當(dāng)下，我國(guó)數(shù)據(jù)要素交易成本過高，數(shù)據(jù)要素資源自由流動(dòng)存在諸多瓶頸。首先，擁有大量數(shù)據(jù)的企業(yè)等主體重視構(gòu)建閉合生態(tài)，而輕視數(shù)據(jù)共享。數(shù)據(jù)孤島普遍存在，甚至形成了一定的數(shù)據(jù)壟斷。數(shù)據(jù)要素越發(fā)分割分散，難成體系，難以發(fā)揮數(shù)據(jù)要素應(yīng)有的價(jià)值。其次，由于缺少相適應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范化的市場(chǎng)環(huán)境和成熟的分配機(jī)制，在數(shù)據(jù)流通方面，各機(jī)構(gòu)顧慮重重，可信流通難以達(dá)成，數(shù)據(jù)濫用、非法交易頻現(xiàn)，極大降低了數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置的效率。
3. 數(shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)任重道遠(yuǎn)
在進(jìn)行市場(chǎng)化配置時(shí)，數(shù)據(jù)要素區(qū)別于傳統(tǒng)要素資源的特點(diǎn)是虛擬化的數(shù)據(jù)要素更易泄露，數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)的要求空前提高。踩好剎車才能跑得更快，做好數(shù)據(jù)安全保護(hù)才能推動(dòng)數(shù)據(jù)要素資源更有效配置。根據(jù)數(shù)據(jù)泄露水平指數(shù)(Breach Level Index)監(jiān)測(cè)，自2013年以來全球數(shù)據(jù)泄露高達(dá)130億條，其中很多都是由于管理制度不完善造成。隨著各個(gè)機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)的快速累積，一旦發(fā)生數(shù)據(jù)安全事件，對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)和用戶利益的危害性將越來越大，極大束縛了數(shù)據(jù)價(jià)值的釋放。沒有對(duì)數(shù)據(jù)的充分保護(hù)，就會(huì)使市場(chǎng)失靈，市場(chǎng)配置資源就不能實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)要素的最優(yōu)配置。
三、政策建議
推進(jìn)我國(guó)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府、企業(yè)、社會(huì)組織多方力量，加快《意見》相關(guān)配套措施落地，培育發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，強(qiáng)化數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理，構(gòu)建數(shù)據(jù)要素治理監(jiān)管體系，加快形成與國(guó)際發(fā)展潮流相適應(yīng)、與我國(guó)發(fā)展實(shí)際相符合的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置機(jī)制，充分挖掘和釋放數(shù)據(jù)要素應(yīng)有的資源價(jià)值。
1. 完善相關(guān)配套措施
當(dāng)下我國(guó)關(guān)于數(shù)字要素市場(chǎng)化配置的體制機(jī)制仍需完善。目前《意見》作為中央關(guān)于數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置的頂層規(guī)劃已經(jīng)出臺(tái)，相關(guān)部門和各地方需加快制定出臺(tái)相關(guān)行業(yè)、地方政策文件作為配套補(bǔ)充，為數(shù)據(jù)要素資源有效配置進(jìn)一步提供政策指導(dǎo)。在《意見》落地方面，相關(guān)部門和各地方應(yīng)加快制定涉及數(shù)據(jù)確權(quán)、開放共享和自由流動(dòng)、隱私安全和數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)體系建設(shè)等方面的具有可操作性的實(shí)施細(xì)則和辦法。確保《意見》的重要精神和相關(guān)要求可以順利落地，有效指導(dǎo)數(shù)字要素市場(chǎng)化配置實(shí)踐。
2. 切實(shí)推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享
政府?dāng)?shù)據(jù)是具有極高價(jià)值的生產(chǎn)要素。應(yīng)在依法加強(qiáng)安全保障和隱私保護(hù)的前提下，推動(dòng)政府部門之間數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，切實(shí)提高行政效能、服務(wù)質(zhì)量和管理水平。明確政府?dāng)?shù)據(jù)資源分類分級(jí)管理，健全政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理標(biāo)準(zhǔn)。以資源目錄匯編、資源整合匯聚、交換共享平臺(tái)等手段，堅(jiān)持“一數(shù)一源”、多元校核，統(tǒng)籌建設(shè)政務(wù)信息資源目錄體系和共享交換體系。
有條件的城市可以統(tǒng)籌政府?dāng)?shù)據(jù)資源和社會(huì)數(shù)據(jù)資源，建立城市大數(shù)據(jù)平臺(tái)。選取疫情防控、衛(wèi)生健康、交通出行、文化教育、信用服務(wù)、普惠金融、城市服務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域，積極向社會(huì)開放數(shù)據(jù)。對(duì)具備良好市場(chǎng)應(yīng)用前景、較大經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值的公共數(shù)據(jù)資源，政府部門可通過政府購(gòu)買服務(wù)、協(xié)議約定、依法提供等方式引入技術(shù)機(jī)構(gòu)開展政府?dāng)?shù)據(jù)資源市場(chǎng)化開發(fā)應(yīng)用，從而提升數(shù)據(jù)資源價(jià)值、支撐民生服務(wù)。
3. 培育發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)
應(yīng)按照《意見》要求，加快培育發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，創(chuàng)新交易機(jī)制。要持續(xù)發(fā)力新基建，大力開展5G、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)中心等新一代數(shù)字信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)提供基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)資源。要不斷優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，尤其是健全統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的數(shù)據(jù)要素交易市場(chǎng)，完善數(shù)據(jù)流動(dòng)交換共享規(guī)則，探索開展數(shù)據(jù)審計(jì)、數(shù)據(jù)保險(xiǎn)等新型業(yè)務(wù)。要發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)作用，制定數(shù)據(jù)確權(quán)定價(jià)和流動(dòng)交易的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和共識(shí)，推動(dòng)多方安全計(jì)算、可信執(zhí)行環(huán)境等數(shù)據(jù)隱私保護(hù)新技術(shù)新標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用，著力破除數(shù)據(jù)自由流動(dòng)障礙瓶頸。
4. 強(qiáng)化數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理
數(shù)據(jù)管理的概念是伴隨著上世紀(jì)八十年代數(shù)據(jù)隨機(jī)存儲(chǔ)技術(shù)和數(shù)據(jù)庫(kù)技術(shù)的使用而誕生的，大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展使數(shù)據(jù)逐漸成為支撐業(yè)務(wù)發(fā)展的核心資源，同時(shí)由于多源異構(gòu)數(shù)據(jù)難以管理、數(shù)據(jù)質(zhì)量低下等問題，傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)管理體系已無法滿足企業(yè)基于核心數(shù)據(jù)資產(chǎn)的管理需求。數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理的核心活動(dòng)在于加速資產(chǎn)流通并實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)增值，包括數(shù)據(jù)共享開放（擴(kuò)大企業(yè)內(nèi)外部數(shù)據(jù)使用者范圍）、數(shù)據(jù)價(jià)值管理（確定數(shù)據(jù)價(jià)值和成本計(jì)量方法）、數(shù)據(jù)交易（數(shù)據(jù)資產(chǎn)收益的直接體現(xiàn)）、數(shù)據(jù)服務(wù)（豐富數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)交易場(chǎng)景）等活動(dòng)。
應(yīng)積極開展數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理在各垂直行業(yè)中的應(yīng)用研究，從產(chǎn)業(yè)需求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)用推廣、安全保障、國(guó)際合作等方面，務(wù)實(shí)推進(jìn)大數(shù)據(jù)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)融合。加大對(duì)數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理技術(shù)體系的研究，完善評(píng)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)測(cè)工具，完善可信數(shù)據(jù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系。
5. 構(gòu)建數(shù)據(jù)要素治理監(jiān)管體系
數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置不僅在當(dāng)下意義重要，在可預(yù)見的未來也會(huì)持續(xù)發(fā)揮重大作用。為更有效落實(shí)《意見》相關(guān)要求，確保數(shù)據(jù)要素資源長(zhǎng)期發(fā)揮價(jià)值，應(yīng)當(dāng)加快構(gòu)建多元共治的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)治理監(jiān)管體系。要完善立法，加快《個(gè)人信息保護(hù)法》和《數(shù)據(jù)安全法》等相關(guān)法律法規(guī)制修訂工作。要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在組織管理層面可考慮在地方成立運(yùn)行機(jī)制相對(duì)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理綜合部門，有效指導(dǎo)數(shù)據(jù)治理相關(guān)工作。要警惕數(shù)據(jù)壟斷，強(qiáng)化數(shù)據(jù)要素的市場(chǎng)監(jiān)管和反壟斷執(zhí)法，確保市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)和健康運(yùn)行。要鼓勵(lì)社會(huì)各界參與數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)治理，規(guī)范各類市場(chǎng)主體的數(shù)據(jù)資源利用行為。
由于數(shù)據(jù)要素的使用主體和利益攸關(guān)方眾多，在數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置的長(zhǎng)期過程中，要注意平衡數(shù)據(jù)開發(fā)利用、開放共享、自由流動(dòng)、數(shù)據(jù)權(quán)屬和隱私安全之間的關(guān)系，著力完成數(shù)據(jù)要素資源的有效配置，大力拉動(dòng)我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)我國(guó)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。
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